高竹新区、遂潼先行区等试验区正在按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，探索跨省投资、成本分担、利益共享的新模式
目前改革已进入深水区，需要在跨省经济统计分算、土地、税收政策等关键环节进一步实现突破
文 |《瞭望》新闻周刊记者 李勇 惠小勇 张桂林 赵宇飞 江毅 李力可
2021年7月，重庆玺景台实业有限公司作出一个决定：落户重庆渝北区茨竹镇与四川广安邻水县高滩镇毗邻区域的川渝高竹新区，投资3亿元建设智能幕墙产业园。
此前，公司董事长杨成虎一直很犹豫，尽管毗邻重庆的四川邻水县土地、人工、水电等要素成本更低，但到那里投资就享受不到重庆的优惠政策。直到2020年底，全国首个跨省市一体化新区——川渝高竹新区正式设立，杨成虎终于不再犹豫。
高竹新区是川渝“行政区与经济区适度分离”试验区之一。“现在既能享受广安较低的土地、劳动力成本，又能择优享受两地的优惠政策。”杨成虎说。
一直以来，经济区与行政区高度同构，制约生产要素自由流动和高效配置。2020年开始，在成渝地区双城经济圈建设背景下，重庆、四川在毗邻的广安市和渝北区、遂宁市和潼南区等地先后批准设立川渝高竹新区、遂潼一体化发展先行区等试验区，重塑规划管理体系、开发建设体制和利益联结机制，探索行政区与经济区适度分离。
四川省广安市邻水县与重庆渝北区交界处的“川渝高竹新区”（资料照片） 摄影/本刊
重塑体制
采访中，《瞭望》新闻周刊记者了解到，目前川渝双方在试验区内已初步解决行政区与经济区适度分离改革中“怎么管、怎么建、怎么分”等核心问题。
新区怎么管？川渝在试验区内构建统一的规划管理体系，共派干部形成新的组织架构，打破行政区划编制规划体系，确保“规划一张图”。
双方在试验区内合作成立筹委会，并合资成立开发公司，构建起“管理机构+开发公司”的开发建设格局。以川渝高竹新区为例，筹委会临时党委书记、副书记兼筹委会主任分别由广安、渝北派出，两地分别注资5亿元，组建高竹开发公司。
“高竹开发公司作为新区规划、建设、开发、管理的城市综合运营商，统筹负责开发、基础设施、产业投资、招商引资、协议签订、政策兑现等工作，确保一个主体推进开发建设和运营管理。”高竹新区筹委会主任刘章权说。
新区怎么建？在高竹新区、遂潼先行区，试验区作为独立经济单元，通过规划编制、基础设施、公共服务、开发建设、运行管理“五个一体化”实现经济活动一体开展，将村镇管理、民生事业、基层治理“三个属地化”交由原行政辖区负责，实现社会事务分区管理。
在试验区内，土地、财税、人才等政策将择优使用、集成共享。对于企业而言，在区内注册可自由选择登记机关，可在川渝两地的政策中选择对自己有利的政策，如企业可享受四川较低的要素成本，也能享受重庆更好的扶持政策。
利益怎么分？“利益如何分配，是此项改革的重中之重，目前互利共赢的利益联结机制正在构建中。”重庆市发改委主任董建国说，高竹新区、遂潼先行区等试验区正在按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，探索跨省投资、成本分担、利益共享的新模式。
成果初现
随着改革逐步推进，一系列成果正在显现。
以前，川渝毗邻地区市场相互封闭，竞争大于合作，如今产业正迈向协同发展。率先入驻高竹新区的四川瑞创汽车科技公司由重庆企业投资设立，主要为重庆各大整车厂制定车型等设计方案。“在这里，可以把广安相对较低的要素成本与重庆高水平的技术支撑、创新政策支持结合起来，企业发展空间更大了。”公司相关负责人说。
截至2021年底，高竹新区已累计入驻企业167户，签约川渝共建重大项目33个；在遂潼先行区，重庆大学锂电及新材料研究院、渝遂绵优质蔬菜生产带、遂潼天然气产业园、华电集团潼南热电联产等重大项目也陆续落地。
以前，川渝毗邻地区大量搁置多年的“断头路”“扯皮项目”，如今正加快打通和实施。如，遂宁和潼南毗邻地区的双江航电枢纽，此前由于两地政策标准等差异，项目审批推进缓慢，遂潼先行区成立后，两地实施联合审批，仅用8个月就审批完毕，比预计的三年大幅提前。
以前，川渝毗邻地区群众、企业就算只隔一条街，办事也只能各自到数十公里外的城区，如今公共服务正实现共建共享。比如，2021年7月20日，川渝高竹新区供电服务中心正式揭牌，以前因为属地原因，两地企业只能到各自城区办理业务，以后新区内所有的企业，无论地处重庆或四川境内，都可以在地处新区中心地带的供电服务中心办理业务。
三大政策待厘清
记者了解到，目前改革已进入深水区，需要在跨省经济统计分算、土地、税收政策等关键环节进一步实现厘清。
——设计跨区域统计分算政策。其中，跨省经济统计分算是此项改革的关键。
“跨省经济统计分算能保障行政区与经济区适度分离的常态化、长期化。”四川一位基层干部说，比如在高竹新区范围内，项目如果落户重庆境内，经济数据只能统计在重庆，落户四川境内，经济数据只能统计在四川，长此以往将影响两地合作积极性。
基层呼吁，可根据“经济区”进行跨省经济统计分算，国家可对跨区域合作园区设立虚拟区划代码，将其作为独立统计单位，确保跨省统计分算的实现。
——设计跨区域土地使用储备等相关政策。在高竹新区、遂潼先行区等跨区域合作平台，由于土地指标有限，项目源源不断，却面临“无地落户”的尴尬。
“高竹新区已签约了30多个重大项目，但土地指标紧张，落地进展缓慢。”新区一位负责人说，比如正在推进的重庆工业职业学院高竹校区项目需要1600亩土地，此外还有几十个项目排队等待落户，要如期实现土地供应都面临很多实际困难。
他给记者算了一笔账：“根据川渝两省市规划，高竹新区核心区约55平方公里，渝北、广安各20余平方公里，而根据新一轮国土空间规划，到2035年渝北区建设用地指标仅30多平方公里，下辖6个县区的广安市也只有40多平方公里，仅靠这些土地指标恐难以支撑。”
基层建议，改革试验区土地指标可由更高层面统筹单列，赋予试验区更大空间。同时，配套设计土地指标跨区域使用、跨区域储备等相关政策或赋予相应改革权限。
——设计跨区域统筹税收政策。目前，川渝在税收领域政策差异较大，双方已梳理出税收比例分成、执法标准、办理流程等方面的801项差异，双方已合作统一720项，剩余80余项政策属于国家事权，有待政策设计支持。
“两边税收政策不一致的情况下，企业落户时肯定会主动选择税收政策更为优惠的省市，这样就不易实现资源要素优化配置。”不少基层干部建议国家层面对两地税收政策予以统一，并助其实现政策叠加共享，助推改革向纵深推进。
